Lovregulering av strømmavtaler sluttet med forbrukere

Statens Forvaltningstjeneste statens trykning

NOU Norges offentlige utredninger 2004: 4

Lovregulering av strømavtaler sluttet med forbrukere

Utredning fra en arbeidsgruppe nedsatt av Justisdepartementet 5. desember 2002. Avgitt til Justisdepartementet 12. februar 2004.

Statens forvaltningstjeneste Informasjonsforvaltning Oslo 2004

Hele utredningen på 195 sider lastes ned her

NB Utdrag Kapittel 20 sider 131-140 Kapittel 24 sider 159-162

NOU 2004: 4 131 Lovregulering av strømavtaler sluttet med forbrukere Kapittel 20

Kapittel 20 Sanksjoner ved forbrukerens kontraktsbrudd

20.1 Rett til å kreve oppfyllelse Retten til å kreve oppfyllelse er grunnleggende i ethvert kontraktsforhold. I forbrukerkjøpsloven har retten til å kreve oppfyllelse ved forbrukerens kontraktsbrudd kommet til uttrykk i § 44. Arbeidsgruppen har vurdert om det bør fastsettes en tilsvarende bestemmelse i forslaget til regule - ring i energiloven. Gruppen har imidlertid kom - met til at reguleringsbehovet ikke er stort nok til å forsvare en slik bestemmelse. Det betyr at man på dette punktet blir henvist til alminnelige kon - traktsrettslige regler. 20.2 Erstatning I forbrukerkjøpsloven § 46 er det også en bestem - melse om erstatning og krav på forsinkelsesrente ved kontraktsbrudd fra forbrukerens side. Rett til å kreve forsinkelsesrente etter lov 17. desember 1976 nr. 100 vil nettselskapet ha selv om det ikke fastsettes i energiloven. Det er derfor lite behov for en slik regel i energiloven. Videre mener arbeids - gruppen at det ikke er noe nevneverdig behov for en egen erstatningsbestemmelse for tilfeller hvor nettselskapet blir påført økonomisk tap som følge av forbrukerens mislighold. Man kan her falle til - bake på ulovfestede erstatningsrettslige regler, som gjennomgående vil lede til rimelige resultater. På ett punkt har imidlertid arbeidsgruppen funnet grunn til å foreslå en særskilt erstatnings - bestemmelse. Arbeidsgruppen går inn for å lov - feste at nettselskapene kan kreve å få dekket sine nødvendige kostnader i forbindelse med en rett - messig stenging og eventuell gjenåpning av kun - dens anlegg. Det vises til punkt 20.4.9 nedenfor. 20. 3 Heving Dersom nettselskapet skulle kunne heve ved vesentlig kontraktsbrudd fra forbrukerens side,

ville stengingsreglene blitt undergravet. En hevingsrett ville også komme i konflikt med nett - selskapets leveringsplikt etter energiloven § 3-3. Leveringsplikten innebærer i henhold til den offentligrettslige reguleringen en kontraherings - plikt for nettselskapene. Det kan bare gjøres unn - tak fra leveringsplikten i særlige tilfeller, og prak - sis på dette området er restriktiv. Arbeidsgruppen har utfra dette foreslått at et nettselskap ikke skal kunne heve en nettleieavtale, se punkt 20.4.14 nedenfor. 20 .4 Stenging 20 .4. 1 Oversikt Med «stengingsrett» forstår man den adgang nett - selskapet har til i visse tilfeller å koble sluttbru - kere fysisk fra nettet på grunn av deres kontrakts - brudd, uten at avtaleforholdet opphører. Stenging må ikke forveksles med nekting av tilknytning eller med avstenging av et anlegg som følge av at nettleieavtalen er opphørt. Det må heller ikke for - veksles med avbrudd som skyldes driftstekniske eller forsyningsmessige forhold. Obligasjonsretts - lig er stenging en spesiell form for tilbakeholds - rett (detensjonsrett). Karakteren av tilbakeholds - rett er særlig tydelig når stenging iverksettes fordi forbrukeren misligholder sin betalingsfor - pliktelse. Det skjer da en tilbakeholdelse av nett - selskapets ytelse som må anses som en tilpasning av prinsippet om ytelse mot ytelse i gjensidig tyn - gende kontraktsforhold. Stenging innebærer ikke en heving av kon - trakten eller en midlertidig forandring av kon - traktsvilkårene. Tvert imot gjør nettselskapene gjeldende en kontraktsrettslig rett gjennom sten - ging. Av dette følger det også at forbrukeren ikke blir løst fra sine forpliktelser i henhold til kontrak - ten, noe som bl.a. medfører at de faste abonne - mentskostnadene fortsetter å løpe i den tid for - brukerens tilknytning er stengt. Den rett nettselskapene har til å stenge leve- ransen ved forbrukerens mislighold, er en særlig

132 NOU 2004: 4 Kapittel 20 Lovregulering av strømavtaler sluttet med forbrukere

kraftig sanksjon fordi ytelsen er en monopolytelse og fordi elektrisk energi anses som et nødvendig - hetsgode i et moderne samfunn. Stenging medfø - rer på denne bakgrunn et meget sterkt faktisk press på den forbruker som utsettes for det. Sten - ging kan derfor ikke gjennomføres ved ethvert kontraktsbrudd. Det må foreligge et kvalifisert kontraktsbrudd, jf. nedenfor i kapittel 20.4.2 om gjeldende rett og arbeidsgruppens vurderinger i kapittel 20.4.3. Man kan heller ikke anlegge et rent obligasjonsrettslig perspektiv på adgangen til å stenge. Spørsmålet om stenging må bl.a. også behandles i et inndrivelsesperspektiv – som et vir - kemiddel for å drive inn gjeld (inkasso). Arbeidsgruppen vil nedenfor først presentere rettsstillingen i Norge og i de øvrige nordiske land (punkt 20.4.1 og 20.4.2). Deretter følger en drøftelse av hvilke materielle og prosessuelle vil - kår som bør gjelde for stenging (punkt 20.4.4 til 20.4.8). Videre drøftes rettsvirkningene av hen - holdsvis berettiget og uberettiget stenging (punkt 2 0 . 4 . 9 til 20.4.11). Gruppen drøfter så hvem som bør bære risikoen for at et hevingsvarsel kommer frem (punkt 20.4.12). Avslutningsvis drøftes for - holdet til inkassolovens regler og forholdet til kontraktsrettslige regler om heving og forventet kontraktsbrudd (punkt 20.4.13 og 20.4.14). 20 .4. 2 Gjeldende rett, regulering i avtale og tilgrensende lovgivning I dag er stenging ikke særskilt lovregulert. Det følger av praksis og er alminnelig antatt i juridisk teori at nettselskapene på nærmere vilkår har en rett til å stenge leveransen inntil eldre terminer blir betalt i medhold av de alminnelige prinsip - pene om detensjonsrett. 1 Detensjonsrett forutset - ter at det er nær sammenheng mellom den tilba - keholdte ytelsen og motytelsen. Dette uttrykkes vanligvis som et krav om konneksitet , dvs. at for - pliktelsene må skrive seg fra samme kontraktsfor - hold. Dette kravet innebærer bl.a. at nettselska - pene ikke kan stenge leveransen dersom en kunde misligholder sin betalingsforpliktelse i for - hold til kraftleverandøren. Dersom kraftleveran - døren stanser sin kraftlevering på grunn av beta - lingsmislighold, jf. standard kraftleveringsavtale § 4-2, inntrer områdekonsesjonærens leveringsplikt i henhold til energiloven § 3-3. Kunden blir da til - budt en kraftleveringskontrakt med den lokale

nettoperatøren. Dersom kunden vesentlig mislig - holder sin betalingsforpliktelse i forhold til denne kraftleveringsavtalen, kan nettoperatøren stanse videre levering, hvilket i praksis innebærer at den aktuelle sluttbrukeren fysisk må kobles av nettet. På grunn av de faktiske forholdene blir det i denne situasjonen ingen praktisk forskjell på stan - sing og stenging. Man kan også avtaleregulere stengeretten nærmere, hvilket er gjort i standard nettleieavtale §§ 7-1 til 7-4. Paragraf 7-1 regulerer vilkårene for stengning og lyder som følger: «Nettselskapet kan stenge nettkundens anlegg dersom nettkunden ikke betaler skyldig nett - leie i henhold til betalingsfristen. Stenging kan kun foretas ved vesentlig betalingsmislighold. Dersom nettselskapet også leverer kraft i hen - hold til reglene om leveringsplikt, vil betalings - mislighold som gjelder kraftleveransen også kunne utløse stenging. Stengning av et anlegg fritar ikke nettkun - den for betaling av nettariffens faste kostnader, leie av måler m.v. i den tid anlegget er stengt. Dersom det er fare for liv og helse, eksem - pelvis ved sterk kulde, må nettselskapet mid - lertidig utsette stengingen.» Paragraf 7-2 regulerer prosedyrer for stenging. Bestemmelsen lyder som følger: «Før stenging kan skje, skal nettselskapet ha forsøkt å kontakte nettkunden personlig og nettkunden skal motta et skriftlig stengevarsel som sendes til kundens faktureringsadresse. Av stengevarselet skal det fremgå: – at nettkunden kan unngå stenging ved beta- ling innen 14 dager – en oppfordring til nettkunden om snarlig å kontakte nettselskapet hvis stenging kan medføre fare for liv og helse, herunder for husdyr, dersom nettkunden har betalings - problemer og lignende – kostnader ved åpning etter eventuell sten- ging Stengevarsel kan sendes i samme brev som inkasso/purrevarsel dersom det klart frem - kommer at det også er å betrakte som et sten - gevarsel.» Paragraf 7-3 regulerer gjenåpning av stengt anlegg og sikkerhetsstillelse for nettleie. Bestem - melsen lyder som følger: «Hvis nettselskapet har stengt anlegg, kan ingen andre enn nettselskapet eller dennes representant tilkoble anlegget igjen. Et anlegg som er rettmessig stengt på grunn av mang - lende betaling, vil ikke gjenåpnes før all gjeld til

1 Se her bl.a. Rt. 1931 s. 882, RG 1958 s. 327, RG 1962 s. 338 og RG 1991 s. 546; se også Hagstrøm: Obligasjonsrett, Oslo 2 0 0 2 s. 355.

NOU 2004: 4 133 Lovregulering av strømavtaler sluttet med forbrukere Kapittel 20

nettselskapet og kostnader i samband med stenging og gjenåpning, er betalt. I særlige til - feller kan nettselskapet kreve at nettkunden stiller sikkerhet for rettidig betaling ved for - fall.» I § 7-4 er det presisert at nettselskapet ikke er ansvarlig for «skader eller tap som kan oppstå hos en nettkunde ved rettmessig stenging». Avtaleregulering av retten til stenging kan sensureres dersom den er urimelig, jf. avtaleloven § 36. Dersom avtalen ikke er individuelt forhand - let, slik tilfellet er med standard nettleieavtale, kommer også avtaleloven § 37 til anvendelse. Denne bestemmelsen supplerer § 36 i forbruker - forhold. Videre vil Forbrukerombudet kunne gripe inn mot avtalevilkår om stenging i medhold av markedsføringsloven § 9 a. For en nærmere redegjørelse for bruken av avtaleloven § 36 og markedsføringsloven § 9 a på avtalevilkår om stenging, viser arbeidsgruppen til Bjørnar Eirik Stokkan: Kontraktsfestet stengningsrett for strøm og telefon, Det juridiske fakultets skriftserie nr. 15, 1988 s. 29 flg., også publisert i Jussens Venner 1988 s. 283-341. Inkassoloven stiller også opp visse skranker for bruk av stengingsretten i § 8. Stengingen kan ikke gjøres gjeldende dersom det innebærer at man opptrer i strid med kravet til god inkasso - skikk, jf. bestemmelsens første ledd første punk - tum. Denne rettslige standarden er noe utdypet i annet ledd, hvor det presiseres at «[d]et er i strid med god inkassoskikk å bruke inkassometoder som utsetter noen for urimelig påtrykk, skade eller ulempe». Spørsmålet om stenging som sådan er i strid med kravet til god inkassoskikk, har vært forelagt Justisdepartementets lovavdeling til vurdering. Lovavdelingen konkluderte i brev 13. oktober 1989 til Norges Energiverkforbund med at stengeretten som sådan ikke er i strid med kra - vet til god inkassoskikk. I forhold til § 8 uttalte Lovavdelingen også at det «ikke kan utelukkes at § 8 tillater stenging på et enda tidligere tidspunkt [enn 14 dager etter at stengevarsel er gitt] utfra den betraktning at det ikke bare er spørsmål om å fremtvinge betaling for levert strøm, men også om å hindre ytterligere levering». Lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tje - nester m.v. (sosialtjenesteloven) inneholder også bestemmelser som ofte vil være av betydning i situasjoner hvor stenging er aktuelt. Ifølge lovens § 5-1 har de som ikke kan sørge for sitt livsopp - hold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, krav på økonomisk stø-

nad. I Rundskriv I-34/2001 Sosialtjenesteloven kapittel 5 omtales kjerneområdet for lovens livs - oppholdsbegrep. Ugifter til strøm og oppvarming blir her omtalt som et av kjerneområdene for livs - oppholdsbegrepet. «Løpende utgifter til strøm og oppvarming inn- går som del av kjerneområdet. Utgifter til strøm er todelt, og består av betaling til en netteier (nettleie) og en kraftle - verandør (strømforbruket). Ved søknad om hjelp til å betale strømutgifter, bør sosialtjenes - ten bidra til at søker får orden på forholdet til både netteier og kraftleverandør. Dersom søker er skyldig beløp til netteier eller kraftleverandør, bør sosialtjenesten bistå vedkommende med å inngå en avtale om ned - betaling, samtidig som løpende utgifter vurde - res dekket som livsopphold.» Ved Rundskriv U-3/2003 ble det gitt informasjon om statlige tiltak og kommunenes oppfølging av personer som får problemer som følge av økte strømpriser. «Når alle andre muligheter og hjelpetiltak er utnyttet, har personer som får problemer som følge av økte strømpriser krav på bistand fra kommunens sosialtjeneste. Sosialtjenesten kan bistå med råd og veiled - ning, eventuelt henvise til andre som kan hjelpe. For personer som får problemer med å betale en unormalt høy strømregning, vil det fra sosialtjenestens side være særlig aktuelt å bistå vedkommende i kontakten med kraftsel - skapet for å få i stand en fornuftig oppdeling av strømregningen. Enkelte vil etter en nærmere vurdering ha rett til økonomisk stønad til å betale strømreg - ningen. Ved anvendelse av sosialtjenestelovens bestemmelser om økonomisk stønad, jf. rund - skriv I-34/2001, vil det fra sosialtjenestens side være særlig relevant å legge vekt på følgende momenter når en person søker om stønad til å betale en unormalt høy strømregning: Løpende utgifter til strøm og oppvarming inngår i kjerneområdet i sosialtjenestelovens livsoppholdsbegrep. Dette innebærer at sosial - tjenesten har plikt til å ta med nødvendige utgifter til strøm og oppvarming i utgiftsgrunn - laget ved tildeling og utmåling av økonomisk stønad. Økonomisk stønad etter sosialtjenestelo - ven § 5-1 er en subsidiær ytelse for den enkelte. Dette innebærer at den enkelte i utgangspunk - tet skal utnytte alle inntekter og inntektsmulig - heter før stønad gis. Prinsippet om at alle inntektsmuligheter skal være utnyttet, innebærer blant annet at

134 NOU 2004: 4 Kapittel 20 Lovregulering av strømavtaler sluttet med forbrukere

eiendeler som søkeren ikke trenger for sitt livs - opphold, kan kreves realisert før det er aktuelt å gi stønad etter § 5-1. Sosialtjenesten må imid - lertid foreta en totalvurdering av om det er rimelig å kreve realisering i det enkelte tilfellet, der det tas hensyn til hva vedkommende tren - ger for sitt livsopphold, stønadsbehovets antatte varighet og gevinsten ved salg i forhold til stønadsbehovet. Personer som oppsøker sosialkontoret for å få hjelp til å betale en unor - malt høy strømregning, har et kortvarig hjelpe - behov. Dette vil, som et ledd i en helhetsvurde - ring, ha betydning for om sosialtjenesten bør kreve eiendeler solgt før stønad gis. Sosialtjenesteloven legger til grunn at alle inntektsmuligheter skal være utnyttet, noe som innebærer at sosialtjenesten kan forut - sette at bankinnskudd og lignende brukes til livsopphold. Sosialtjenesten må imidlertid foreta en rimelighetsvurdering i den enkelte sak ut i fra familiens totale økonomiske situa - sjon og sosialhjelpens subsidiære karakter. Når det gjelder barns sparepenger, vil det ikke være rimelig å kreve at penger barnet har tjent gjennom eget arbeid ved siden av skolegang, fått i konfirmasjonsgave m.v. skal brukes før stønad gis når personer på grunn av en høy strømregning har et kortvarig hjelpebehov. Det må imidlertid også her gjøres en konkret vurdering. Sosialtjenesten kan etter lovens § 5-2, selv om vilkårene i § 5-1 ikke er til stede, yte økono - misk hjelp til personer som trenger det for å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon. Bestemmelsen åpner blant annet for at det kan være aktuelt å yte stønad selv om kravet om at alle inntektsmuligheter skal være forsøkt ikke er oppfylt, dersom situasjonen og hjelpebehovet er slik at det vil være en stor belastning å kreve dette. Søknad om hjelp til å betale en unormalt høy strømregning kan være et eksempel på en situasjon hvor stønad kan bidra til at vedkommende kan «overvinne en vanskelig livssituasjon». Økonomisk stønad etter sosialtjenestelo - ven kan etter § 5-4 gis i form av lån. Lånefor - men kan brukes i tilfeller der søker vurderes å ha tilbakebetalingsevne innen rimelig tid, og antas å være særlig aktuell i en situasjon hvor personer får et midlertidig betalingsproblem som følge av høye strømpriser. Økonomisk stønad etter sosialtjenestelo - ven er en skjønnsmessig ytelse. Dette innebæ - rer at sosialtjenesten må foreta en konkret vur - dering av den enkeltes hjelpebehov. I tillegg til inntekts-, utgifts- og formuesforhold, kan sosi - altjenesten ta hensyn til søkerens helsemes - sige og sosiale situasjon og andre forhold som

ledd i en helhetsvurdering. Hensynet til at barn skal ha en så normal oppvekst som mulig kan tillegges vekt.» Verken dette rundskrivet eller rundskrivet fra 2 0 0 1 omtaler eksplisitt spørsmålene knyttet til stenging av forbrukerens anlegg, herunder om sosialtjenesten i visse tilfeller har plikt til å dekke eldre strømrestanser. Rundskriv I-1/93, som ble avløst av 2001-rundskrivet, inneholder imidlertid en særlig omtale av denne problemstillingen. I til - feller hvor søknaden om støtte blir innvilget, skal sosialkontoret i henhold til rundskrivet betale siste termin som førte til krav om stenging og som elektrisitetsverket har purret på vanlig måte, samt løpende strømutgifter frem til vedtak er fat - tet. Eventuelle eldre ubetalte terminer anses som kredittgiving og gammel gjeld som sosialtjenes - ten ikke vil ha plikt til å dekke. Ettersom dette rundskrivet ikke lenger er gjeldende og dagens rundskriv bare taler om dekning av «løpende utgifter», står det som noe uklart i hvilken grad sosialtjenesten plikter å dekke eldre strømgjeld for å forhindre stenging (evt. bidra til gjenåpning av kundens anlegg). Dette må bero på en tolkning av bestemmelsen i sosialtjenesteloven § 5-1 første ledd og kilder i tilknytning til denne. 20. 4.3 Rettsstillingen i øvrige nordiske land I Finland er innstilling av leveranse som følge av elanvenderes mislighold av deres betalingsfor - pliktelse regulert i elmarknadslagen § 27 h, som lyder som følger: «Elleveransen kan avbrytas om elanvändaren i väsentlig grad har försummat att betala avgif - terna till minutförsäljaren eller distributions - nätsinnehavaren eller annars väsentligt har brutit mot sina förpliktelser enligt avtalet. Innan elleveransen avbryts skall till elanvända - ren sändas en skriftlig anmärkning om betal - ningsförsummelsen eller något annat avtals - brott samt tidigast två veckor efter att anmärk - ningen har sänts en separat varning om att elleveransen kommer att avbrytas. Elleveran - sen får avbrytas tidigast fem veckor efter att avgiften har förfallit till betalning eller något annat avtalsbrott för första gången har medde - lats elanvändaren och avtalsbrottet inte har avhjälpts i tid före den tidpunkt då elleveransen enligt varningen kommer att avbrytas. Om försummelsen av betalningen har berott på elanvändarens betalningssvårigheter som han har råkat i till följd av en svår sjukdom, arbetslöshet eller någon annan särskild

NOU 2004: 4 135 Lovregulering av strømavtaler sluttet med forbrukere Kapittel 20

omständighet, huvudsakligen utan att själv vara orsak till dem, får elleveransen avbrytas tidigast två månader efter den dag då avgiften förföll till betalning. Elleveransen till en byggnad som används som stadigvarande bostad eller till en del av en sådan får inte, om uppvärmningen är beroende av el, avbrytas trots obetalda avgifter under tiden från ingången av oktober till utgången av april innan fyra månader har förflutit från för - fallodagen för den obetalda avgiften.» I Sverige er stenging på grunn av forbrukerens mislighold regulert i ellagen kapittel 11 § 3, som lyder som følger: «Överföring av el får avbrytas, om konsumen - ten försummar sina skyldigheter och försum - melsen utgör ett väsentligtavtalsbrott. Innan överföringen avbryts skall konsu - menten uppmanas att innom viss skälig tid vidta rättelse och, i annat fall än som avses i 4 §, underrättas om att överföringen annars kan avbrytas. Sker rättelse får överföringen inte avbrytas. Om omständigheterna ger anledning att befara att ett avbrott skulle medföra ej obetyd - lig personskada eller omfattande sakskada, får överföringen inte avbrytas. Det gäller dock inteom konsumenten handlar otillbörligt.» Håndteringen av betalingsmislighold, også utover § 3, er regulert i § 4, som lyder som følger: «Om avtalsbrottet består i att konsumenten för - summat att betala för överföring eller leverans av el gäller, utöver vad som anges i 3 §, att kon - sumenten sedan tiden för rättelse gått ut skall uppmanas att betala inom tre veckor från det att han har delgetts uppmaningen och en underrättelse om att överföringen annars kan avbrytas. Ett meddelande om den uteblivna betalningen skall samtidigt lämnas till social - nämnden i den kommun där konsumenten får el överförd. Sker betalning eller är fordringen tvistig får överföringen inte avbrytas. Överföringen får inte heller avbrytas om socialnämnden inom den tid som anges i första stycket skriftligen har meddelat den som lämnat underrättelsen att nämnden tar på sig betalningsansvaret för skulden.» Forbrukeren må erstatte selskapenes rimelige kostnader i forbindelse med tiltak etter §§ 3 og 4, jf. § 5. Etter det arbeidsgruppen kjenner til, er spørs - målet om stenging ikke lovregulert i Danmark og på Island.

20 .4 .4 Krav om vesentlig kontraktsbrudd som vilkår for stenging Arbeidsgruppen foreslår at det i alle tilfeller må foreligge et vesentlig kontraktsbrudd fra forbru - kerens side før nettselskapene har rett til å foreta stenging. Dette skyldes i hovedsak at elektrisk energi er et nødvendighetsgode og at nettselska - pene står i en monopolstilling, se nærmere punkt 12.2 og 12.4.1. Forbrukerne har derfor et sterkt behov for vern som ikke kan ivaretas tilstrekkelig gjennom et vilkår med en lavere terskel. Arbeids - gruppen viser også til at det samme vilkåret frem - går av gjeldende standard nettleieavtale, og at man gjenfinner det i den finske og svenske regu - leringen. Betegnelsen kontraktsbrudd dekker alle for - mer for brudd på en forbrukers kontraktsforplik - telser i forhold til et nettselskap. Det kan tenkes at et nettselskap får rett til å stenge leveringen av elektrisk energi, selv om det ikke foreligger et mislighold av forbrukerens betalingsforpliktelse, men bare brudd på andre kontraktsforpliktelser, som for eksempel å gi tilgang til distribusjonsnett og installasjon etter standard tilknytningsavtale § 3-6. I alminnelighet brukes stengingsretten imid - lertid bare ved betalingsmislighold, og det vesent - lighetskrav arbeidsgruppen foreslår, vil sjelden kunne anses for å være oppfylt ved mislighold av andre forpliktelser enn betalingsforpliktelsen. Noe annet er at mislighold av andre forpliktelser kan inngå i vurderingen sammen med et beta - lingsmislighold, og sammen med det utgjøre et vesentlig kontraktsbrudd. Dersom det inntreffer flere kontraktsbrudd i sammenheng, kan disse kumuleres, slik at det avgjørende er om de samlet sett utgjør et vesentlig kontraktsbrudd. Vesentlig kontraktsbrudd brukes i alminnelig - het som vilkår for heving. Fordi konsekvensene for forbrukeren langt på vei blir den samme ved stenging som ved heving, er det grunn til å benytte en tilsvarende terskel på vilkårsiden. Det kan også være grunn til å se hen til hvordan dette vilkåret brukes i forhold til heving på andre kon - traktsområder. Ved vurderingen må man ta utgangspunkt i avviket fra kontraktsmessig oppfyllelse og legge vekt både på avvikets karakter og omfang. Vesent - lighetskravet innebærer at det må være tale om et markert avvik fra kontraktsmessig oppfyllelse. Det forhold at avtaler om overføring av elektrisk energi har en langvarig karakter, og at det er tale om et nødvendighetsgode, tilsier at terskelen for å stenge bør være forholdsvis høy.

136 NOU 2004: 4 Kapittel 20 Lovregulering av strømavtaler sluttet med forbrukere

Selv om vesentlighetskravet ofte kan avgjøres ved en isolert betraktning av avviket fra kontrakts - messig oppfyllelse etter en rent objektiv vurde - ring, må misligholdet prinsipielt relateres til den aktuelle kreditor (her nettselskapet) og den betydning det har for ham. Det må også tas hen - syn til hvilke virkninger en stenging vil ha for ved - kommende forbruker. Som et overordnet utgangspunkt bør det være en viss forholdsmes - sighet mellom nettselskapets interesse i å gjen - nomføre stenging og virkningene av stengingen for forbrukeren, slik at vesentlighetskravet ikke kan anses oppfylt når virkningen av stengingen blir hardere enn vanlig og ikke står i forhold til nettselskapets interesse. Dersom det er klart at en stenging vil føre til betydelige skader, vil den nødvendige forholdsmessighet normalt mangle. Stenging innebærer som tidligere nevnt at for - brukeren blir koblet av og ikke får tilgang til noe som langt på vei må anses som et nødvendighets - gode i dagens samfunn, uten at han eller hun kan henvende seg til en annen leverandør å få tilgang til det samme (monopolytelse). Dette tilsier gene - relt at nettselskapene må utvise tilbørlig varsom - het i forhold til å gå til det skritt å stenge av leve - ringen av elektrisk energi. I den avveiningen som må gjennomføres mel - lom hensyn til nettselskapet og forbrukeren, kan også andre faktorer enn dem som er nevnt være relevante. Disse kan svekke eller styrke det resul - tat en vurdering bygget på momentene nevnt ovenfor skulle tilsi. Man kan bl.a. legge vekt på årsaken til kontraktsbruddet. Dersom det skyldes forhold forbrukeren kan bebreides for, er det min - dre betenkelig å tillate stenging enn dersom for - brukeren ikke kan bebreides. Det kan her være av betydning om misligholdet skyldes manglende betalingsevne eller manglende betalingsvilje. Generelt kan det i forhold til heving legges vekt på om det aktuelle misligholdet utløser andre krav, for eksempel prisavslag og erstatning. I forholdet mellom et nettselskap og en forbruker er det imid - lertid lite aktuelt med erstatning – problemet er jo normalt den uteblitte betaling. Øvrige misligholds - sanksjoner er ikke aktuelle. Dette kan isolert tale for at man må innrømme nettselskapene en noe videre stengingsrett enn dersom man hadde hatt andre adekvate alternativer til stenging.

20.4. 5 Unntak fra stengingsretten som følge av fare for liv, helse eller betydelig tingsskade Siden vesentlighetskravet bygger på en skjønns - messig helhetsvurdering, kan det ofte være tvil - somt om et nettselskap har rett til stenging. Arbeidsgruppen mener derfor at det bør fremgå klart av lovteksten at stenging ikke kan foretas dersom det er fare for liv, helse eller betydelig tingsskade. Unntaket ved fare for liv eller helse tar typisk sikte på mer akutte situasjoner der for - brukeren eller noen i vedkommendes husstand ikke vil tåle at forsyningen av elektrisk energi blir stengt av de nevnte grunner. I stor grad antas det samme å gjelde allerede etter alminnelige retts - grunnsetninger om at hensynet til menneskers liv og helbred går foran rene økonomiske interesser. Med «betydelig tingsskade» sikter arbeids - gruppen til nokså omfattende økonomiske tap. At mat, selv av meget høy kvalitet og verdi, kan bli fordervet, kan ikke anses tilstrekkelig. Nettselskapene tillegges ingen alminnelig undersøkelsesplikt i forhold til om det foreligger fare for liv, helse eller betydelig tingsskade. Sel - skapene forutsettes heller ikke å ha kjennskap til særlige forhold hos den enkelte forbruker som kan medføre fare for liv, helse eller betydelig tingsskade ved stenging. Nettselskapene forven - tes for eksempel ikke å vite om det finnes sped - barn eller pleietrengende i husstanden. Selska - pene kan imidlertid forventes å vite noe om for - hold som etter et alminnelig forsvarlig skjønn kan medføre fare for liv, helse eller betydelig tings - skade. Nettselskapene vil for eksempel normalt vite, eller forholdsvis raskt og enkelt kunne bringe på det rene, om husstanden har elektrisk energi som varmekilde, eller om det finnes alter - nativer. Vet nettselskapet at husværet bare har elektrisk energi til oppvarming, og man er inne i en streng kuldeperiode, vil nettselskapet alltid måtte vurdere faren for liv, helse og betydelig tingsskade før stenging iverksettes. Det praktiske forløpet vil likevel normalt være at nettselskapet blir gjort oppmerksom på fare som nevnt av for - brukeren etter at varsel om stenging er mottatt. Alternativt vil sosialkontoret i den kommunen for - brukeren bor, som skal ha kopi av stengevarse - let, 2 kunne gjøre nettselskapet oppmerksom på at det foreligger en slik risiko. Dersom nettselskapet blir gjort oppmerksom på at det foreligger fare for liv, helse eller betydelig tingsskade, må det selv

2 Se punkt 20.4.8 nedenfor.

NOU 2004: 4 137 Lovregulering av strømavtaler sluttet med forbrukere Kapittel 20

utøve et forsvarlig skjønn. Kommer informasjo - nen fra kompetent og ansvarlig medisinsk eller sosialmedisinsk hold, typisk kommunehelsetje - nesten, skal det normalt meget til før man kan se bort fra den. 20.4. 6 Forbrukeren har innsigelser mot grunnlaget for stengingen Stenging fungerer som tidligere nevnt også som et effektivt virkemiddel for å drive inn kravet på betaling av nettleie (inkasso). Dersom forbruke - ren har innsigelser mot kravet på betaling av nett - leie, typisk at det foreligger en mangel fra nettsel - skapet som gir ham rett til å holde tilbake sin egen ytelse, er det behov for å verne forbrukeren mot det betalingspresset stenging innebærer. Uten en reservasjon i de tilfellene forbrukeren har innsigelser mot grunnlaget for stengingen, vil forbrukeren både oppleve et tøft betalingspress og samtidig få veltet søksmålsbyrden over på seg. Arbeidsgruppen foreslår derfor at stenging ikke kan iverksettes dersom forbrukeren har innsigel - ser mot grunnlaget for den varslede stengingen, med mindre disse er åpenbart grunnløse. Bestemmelsen har en parallell i inkassoloven § 17 annet ledd. Tanken er at dersom det er tvist om grunnlaget for stengingen, så bør denne tvisten få sin avklaring hos domstolene eller i annet tviste - løsningsorgan, før det evt. kan bli tale om å foreta noen stenging. Bestemmelsen er med på å redu - sere risikoen for at det skal skje uberettigede stenginger. Reservasjonen mot åpenbart grunnløse inn - vendinger er ment å verne nettselskapene mot tydelig grunnløse innvendinger som bare tjener til å trenere saken. Vurderingstemaet er om innsi - gelsene ut fra en objektiv og forsvarlig vurdering fremstår som åpenbart grunnløse. Vurderingen omfatter både innsigelsenes rettslige og faktiske forankring. Det skal likevel en del til før nettsel - skapene kan se bort fra innsigelser, jf. passusen «åpenbart». Dette er et litt strengere krav enn det som følger av den tilsvarende bestemmelsen i inkassoloven § 17 («innsigelser som det var rime - lig grunn til å få vurdert før inndrivingen ble satt i verk»). 20.4. 7 Varsel om stenging Som påpekt i punkt 20.4.2 ovenfor, gjelder det alle - rede i dag en varslingsplikt i medhold av standard nettleieavtale § 7-2. Arbeidsgruppen foreslår å lov - feste denne praksisen med visse endringer.

Arbeidsgruppen går inn for at nettselskapene plik - ter å sende forbrukeren et skriftlig varsel om sten - ging som for det første skal angi at stenging ikke skjer dersom forbrukeren betaler innen fire uker regnet fra den dato varselet ble sendt. Arbeids - gruppen mener det er nødvendig med en så vidt lang frist, fordi stenging er et meget inngripende virkemiddel som kutter forbrukerens tilgang til et viktig velferdsgode. Forbrukeren bør derfor få noe lenger tid på seg til å reagere enn det som for eksempel følger av inkassoloven § 9 annet ledd, hvor det gjelder en 14 dagers frist fra det tids - punkt inkassovarsel ble sendt. I forhold til inkas - soloven er det dessuten slik at det løper en ny 14 dagers frist fra det tidspunkt betalingsoppfordring blir sendt, jf. § 10 første ledd. For det andre skal det fremgå av stengingsvar - selet at forbrukeren bør ta snarlig kontakt med nettselskapet dersom stenging kan medføre fare for liv, helse eller betydelig tingsskade, eller der - som forbrukeren har innsigelser mot grunnlaget for stengingen. Dette står i sammenheng med unntakene fra stengingsretten, se punkt 20.4.5 og 20.4.6 ovenfor. Varselet skal gi forbrukeren opp - fordring til å gjøre eventuelle innsigelser gjel - dende, samt å varsle nettselskapet om fare for liv, helse eller betydelig tingsskade foreligger. For det tredje skal varselet gjøre forbrukeren oppmerksom på de kostnadene som kan belastes ham ved rettmessig stenging, jf. nærmere om dette nedenfor i punkt 20.4.9. Arbeidsgruppen foreslår videre at nettselska - pet skal sende kopi av varselet til sosialkontoret i den kommunen forbrukeren har fast bosted. Dette har i første rekke sammenheng med at sten - ging ikke skal kunne skje dersom sosialkontoret tar på seg ansvaret for å oppfylle forbrukerens for - pliktelse, jf. neste punkt. Men også utover dette er det et poeng at sosialkontoret blir gjort oppmerk - som på en mulig stenging. Det kan gi grunnlag for å vurdere andre tiltak enn at man går inn og dekker betalingsforpliktelsen, jf. punkt 20.4.2 ovenfor. 20.4.8 Sosialtjenestens mellomkomst Arbeidsgruppen går inn for at stenging ikke skal kunne foretas dersom sosialtjenesten i den kom - mune forbrukeren har fast bosted, gir en skriftlig bekreftelse på at betaling av forfalte krav på nett - leie vil bli foretatt. Stenging fremstår i en slik situa - sjon som unødvendig, og det bør fremgå av loven at stenging da ikke kan skje. I henhold til lov 13. desember 1991 nr. 81 om

138 NOU 2004: 4 Kapittel 20 Lovregulering av strømavtaler sluttet med forbrukere

sosiale tjenester m.v. (sosialtjenesteloven), skal økonomisk stønad som utgangspunkt betales til den som har søkt om stønad, jf. § 5-5 første punk - tum. Dersom «det på grunn av særlige forhold må antas at stønadsmottakeren ikke vil bruke støna - den i samsvar med vilkår som er fastsatt (jf. § 5-3), kan det vedtas at stønaden helt eller delvis skal gis i form av varer og tjenester». Denne adgangen åpner for at sosialtjenesten kan gå inn og dekke forbrukerens økonomiske forpliktelser overfor nettselskapet. Arbeidsgruppen vil understreke at den foreslåtte bestemmelsen ikke innebærer noen selvstendig plikt for sosialkontoret til å dekke forbrukerens forpliktelse. I hvilken grad sosialkontoret skal yte stønad til den enkelte for - bruker og i hvilken form, må også for fremtiden avgjøres på grunnlag av sosialtjenestelovens regler, se lovens § 5-1. En presentasjon av de rele - vante reglene og de rundskrivene som foreligger på området, er gitt i punkt 20.4.2 ovenfor. Arbeids - gruppens forslag til regulering aktualiserer spørs - målet om hvordan sosialtjenestelovens regler skal tolkes og praktiseres i tilfeller hvor det er aktuelt med stenging. 20.4. 9 Dekning av nettselskapets kostnader i forbindelse med stenging Arbeidsgruppen går inn for å lovfeste at nettsel - skapene kan kreve å få dekket sine nødvendige kostnader i forbindelse med en rettmessig sten - ging og eventuell gjenåpning av kundens anlegg. Dette vil bl.a. være kostnader forbundet med selve den fysiske avstengningen og kostnader for - bundet med utsending av varsel og håndtering av eventuelle innsigelser. Arbeidsgruppen går også inn for at nødvendige kostnader forbundet med utsending av varsel kan kreves, selv om stenging ikke finner sted. Bestemmelsen om at nettselska - pet har krav på å få dekket sine nødvendige kost - nader, har sitt motstykke i inkassoloven § 17, og kan også forankres i alminnelige erstatningsretts - lige prinsipper. 20 .4 .1 0 Dekning av faste kostnader i den tid forbrukerens anlegg er stengt Det kan reises spørsmål om forbrukerne bør slippe å dekke nettariffens faste kostnader i den tid anlegget er stengt. På den ene siden kan det hevdes at forbrukeren ikke bør belastes disse kostnadene når han ikke har tilgang til ytelsen. På den annen side kan det hevdes at forbrukeren bør ha plikt til å dekke kostnadene, fordi kontraktsfor-

holdet fortsatt består, og fordi de faste kostnadene ikke blir mindre ved at kunden ikke benytter sitt anlegg. Det ville videre rime dårlig om de som misligholder kontrakten skulle stille bedre enn de som oppfyller kontraktsmessig. Arbeidsgruppen ser at det kan anføres gode argumentet for begge løsninger. Et flertall i arbeidsgruppen bestående av lederen og medlemmene fra Barne- og familiedepar tementet, Olje- og energidepartementet, Norges vassdrags- og energidirektorat og Energibedriftenes landsforening mener imidlertid at argumentene for at nettselskapet skal kunne pålegge forbruke ren å dekke kostnadene, veier tyngst. Flertallet har derfor ikke foreslått noen bestemmelse som innebærer at forbrukeren blir fritatt fra å betale fastbeløpet i stengingsperioden. Et mindretall bestående av medlemmene fra Forbrukerombudet og Forbrukerrådet er uenig med flertallet i at forbrukeren bør ha en forplik telse til å dekke nettariffens faste kostnader i den tid anlegget er stengt. Mindretallet går ut fra at det i det overveiende antall tilfelle hvor forbruke res elektriske anlegg stenges, dreier seg om situa - sjoner hvor forbrukeren har manglende evne og ikke vilje til å overholde sine forpliktelser overfor nettselskapet. Å skulle legge ekstra «stein til byr - den» i de tilfellene hvor det går så langt at det elektriske anlegget blir stengt, oppleves av min - dretallet som en urimelighet overfor mennesker som i mange tilfelle er i en fortvilet økonomisk situasjon. Mindretallet mener at dette hensynet må veie tyngre enn det faktum at avtalen fortsatt gjelder og at nettselskapets faste kostnader er de samme som før stengingen. Mindretallet foreslår derfor at det i forslaget til lovbestemmelse som regulerer stenging, presise - res at forbrukeren ikke er pliktig til å betale nett - tariffens faste kostnader i den tid anlegget er stengt. 20 .4. 11 Situasjonen ved urettmessig stenging Stenging kan påføre forbrukeren økonomisk tap for eksempel som følge av ødeleggelse av varer i kjøler, frostskade på vannledninger og person - skade som følge av fall i uopplyste trappeganger osv. Spørsmålet som melder seg, er om det er grunn til å regulere slike forhold nærmere i lov. Som påpekt ovenfor i kapittel 20.4.5, kan man ikke kreve at nettselskapene har full oversikt over mulige skadevirkninger eller foretar nærmere undersøkelser uten en konkret foranledning til det. Dersom nettselskapet foretar en stenging uten

NOU 2004: 4 139 Lovregulering av strømavtaler sluttet med forbrukere Kapittel 20

at de materielle og prosessuelle vilkårene for dette er oppfylt, bør nettselskapet etter arbeids - gruppens vurdering ikke kunne kreve å få dekket sine kostnader ved stengingen. En slik regel vil bidra til å sikre at prosedyrene for stenging blir fulgt, og at nettselskapene også foretar en vurde - ring av om de materielle vilkårene for stenging er oppfylt. Bestemmelsen i inkassoloven § 17 fjerde ledd er utslag av samme tankegang. Siden også stengingsreglene inngår i en inndrivingskontekst, er det naturlig at reglene på dette punktet bygger på samme prinsipper som reglene i inkassoloven om skyldnerens ansvar for inndrivingskostnader. Ved en urettmessig stenging kan det også bli spørsmål om å ilegge nettselskapet erstatningsan - svar. En urettmessig stenging representerer et kontraktsbrudd fra nettselskapets side – en man - gel som følge av avbrudd – og forbrukeren kan kreve erstattet sitt tap etter den alminnelige erstatningsregelen, se nærmere kapittel 18.4. Det kan også bli tale om erstatning på grunnlag av de ulovfestede reglene utenfor kontrakt. Det vil bl.a. kunne være aktuelt ved personskade, ettersom slike skader ikke faller inn under nettselskapets kontraktsrettslige ansvar. 20 .4. 12 Risikoen for sending av meldinger I forbrukerkjøpsloven er risikoen for sending av meldinger regulert i § 4. Bestemmelsen lyder som følger: «Dersom en part gir melding i samsvar med loven og sender den på en måte som er forsvar - lig etter forholdene, og ikke annet fremgår, kan avsenderen gjøre gjeldende at meldingen er gitt i tide, selv om det oppstår forsinkelse eller feil under fremsendingen eller meldingen ikke når frem til den andre parten.» Dersom denne bestemmelsen legges til grunn, innebærer det at stenging kan iverksettes fire uker etter at varselet er sendt på forsvarlig måte, selv om «det oppstår forsinkelse eller feil under fremsendingen eller meldingen ikke når frem til den andre parten». Bestemmelsen er identisk med kjøpsloven § 82 og håndverkertjenesteloven § 4. Kjøpsloven bygger på FN-konvensjonen om kontrakter for internasjonale løsørekjøp artikkel 27. Arbeidsgruppen har vurdert om man i rela - sjon til stenging bør stille krav om at varselet fak - tisk har kommet frem, slik at det blir avsenderen som har risikoen for sending av meldinger. Grup - pen har imidlertid kommet til at dette samlet sett

ikke vil være den beste løsningen. For det første vil en slik løsning åpne for at vedkommende for - bruker kan trenere saken ved å påstå at varselet ikke er mottatt. Sett fra nettselskapets side vil det være nærmest umulig å bevise at forbrukeren fak - tisk har mottatt varselet. For det andre må det tas hensyn til at bestemmelsen i forbrukerkjøpsloven stiller krav om at meldingen må være sendt på «en måte som er forsvarlig etter forholdene». Forsvar - lighetskravet er særlig viktig i stengingstilfellene, ettersom stenging har så vidt alvorlige konse - kvenser for forbrukeren. For det tredje kan den alminnelige lojalitetsplikt i kontraktsforhold etter omstendighetene lede til nettselskapet må forsi - kre seg om at varselet har kommet frem før sten - ging kan skje. Dette kan typisk være situasjonen dersom nettselskapet overhodet ikke har mottatt noen reaksjon på sitt varsel. 20.4.13 Forholdet til inkasso Etter standard nettleieavtale § 7-2 tredje ledd kan et stengingsvarsel sendes i samme brev som et inkassovarsel eller en purring dersom det går klart frem at det er å anse som et stengingsvarsel. I lys av hvor effektiv en trussel om stenging kan være som inndrivingsmetode, kan det stilles spørsmål om det bør være adgang til å sende kombinert stengingsvarsel og inkassovarsel/pur - ring. Gitt at de materielle vilkårene for stenging er oppfylt, mener arbeidsgruppen at det ikke bør være utelukket at man kombinerer de to frem - gangsmåtene. Det vil da ikke være i forbrukerens interesse å få to forsendelser i stedet for en, etter - som det er forbrukeren som må dekke inndri - vingskostnadene. Dersom vilkårene for stenging ikke er oppfylt, eller ikke vil bli oppfylt i løpet av fireukers-fristen i stengingsvarselet, må det på sin side antas å være i strid med kravet til «god inkassoskikk» i inkassoloven § 8 dersom et varsel om stenging blir sendt sammen med en purring eller et inkassovarsel. Forbrukeren vil da ikke plikte å dekke nettselskapets kostnader knyttet til utsendelsen, jf. inkassoloven § 17 fjerde ledd. Arbeidsgruppen har på denne bakgrunn kom - met til at den ikke vil foreslå noen særskilte regler på dette punkt. Etter arbeidsgruppens syn vil de eksisterende reglene fange inn eventuelle uhel - dige inndrivingsskritt. 20 .4 .1 4 Heving og forventet kontraktsbrudd Dersom nettselskapet skulle kunne heve ved vesentlig kontraktsbrudd fra forbrukerens side,

140 NOU 2004: 4 Kapittel 20 Lovregulering av strømavtaler sluttet med forbrukere

ville stengingsreglene bli illusoriske. En hevings - rett ville også komme i konflikt med nettselska - pets tilknytningsplikt. Arbeidsgruppen foreslår derfor at et nettselskap ikke skal kunne heve en nettleieavtale. 3 Tilsvarende foreslår arbeidsgrup - pen at et nettselskap ikke skal kunne innstille sin

ytelse eller heve etter reglene om forventet kon - traktsbrudd, jf. forbrukerkjøpsloven § 55, som viser til kjøpsloven §§ 61 og 62.

3 Se også punkt 20.3 ovenfor.